ПУБЛИКАЦИИ

Т.А. Тормышева, Н.Н. Алифанова

Международный стандарт ISO 9001:2008
в органах исполнительной власти

Проблема качества управления актуальна не только для российских компаний и экономики страны, но и органов власти любого уровня. Одним из методов повышения качества управления в органах власти является внедрение в их деятельность международного стандарта ISO 9001 “Системы менеджмента качества – Требования”.

Несколько лет в России проводится административная реформа, основными целями которой являются:

• повышение качества и доступности государственных услуг;
• ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в т. ч. прекращение избыточного государственного регулирования;
• повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения целей административной реформы используются различные методы: повсеместно внедряются принципы и процедуры управления по результатам, разрабатываются стандарты государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, административные регламенты.

Одним из методов повышения эффективности работы органов власти в условиях реформирования, который используется во многих странах мира и рекомендован ООН, является внедрение в их деятельность норм международного стандарта ISO 9001 “Системы менеджмента качества – Требования”. В целях его внедрения в 2005 г. был опубликован документ IWA 4:2005 Quality Management Systems – Guidelines for the application of ISO 9001 in local government (Cистемы менеджмента качества – рекомендации по применению ISO 9001 в местных органах управления), который содержит предложения по разработке и внедрению систем менеджмента качества (далее – СМК), трактовку требований стандарта применительно к деятельности органов власти. Данный стандарт в обобщенном и систематизированном виде раскрывает мировой опыт эффективного управления (менеджмента). Нормы стандарта отражают минимальные требования, которые предъявляются во всем мире к органам власти различных уровней.

Можно выделить следующие этапы подготовки органа исполнительной власти (далее – ОИВ) к сертификации СМК:

• диагностика ОИВ. Целями этапа являются определение степени соответствия деятельности органа власти требованиям стандарта ISO 9001:2008 и разработка индивидуального плана по внедрению СМК в ОИВ. Срок этапа – 1 месяц;
• обучение сотрудников ОИВ принципам разработки и внедрения СМК. Основная задача данного этапа – доведение до работников ОИВ основных принципов и требований стандарта ISO 9001:2008, а также формирование из сотрудников ОИВ рабочей группы, с которой будет вестись непосредственная работа по построению СМК. В начале этапа ОИВ должен назначить представителя руководства, который будет отвечать за координацию системы менеджмента качества и гарантировать выполнение требований ИСО 9001:2008 на постоянной основе. Обычно таким представителем назначается заместитель руководителя ОИВ. Вместе с тем ответственность за результативное выполнение системы, которая распространяется на всю организацию, не должна рассматриваться как единоличная ответственность представителя руководства. Представитель руководства для обеспечения результативного внедрения СМК формирует рабочую группу сотрудников, в которую входят руководители отделов и ведущие специалисты ОИВ. Срок этапа – 2 недели;
• документирование внедрения СМК. Основной задачей данного этапа является разработка всех основных документов СМК, в частности: – политика и цели в области качества; – документированные процедуры (шесть процедур в соответствии с ISO 9001:2008); – регламенты, стандарты, карты процессоров, где описаны процессы СМК ОИВ; – организационная структура, должностные инструкции, положения; – перечень (каталог) услуг, предоставляемых ОИВ; – руководство по качеству – документ, где интерпретированы требования ИСО 9001:2008 и описан порядок внедрения СМК применительно к органу власти. Срок этапа – 3 месяца;
• внедрение СМК. Цель этапа – внедрение СМК в деятельность ОИВ в соответствии с разработанными документами. В ходе данного этапа могут проводиться доработка (внесение изменений и дополнений) документов, внутренние аудиты деятельности ОИВ. Срок этапа – 4–6 месяцев;
• анализ деятельности ОИВ. В ходе данного этапа должно быть проверено адекватное функционирование системы менеджмента качества, оценена ее результативность, установлено, отвечает ли СМК требованиям, предъявляемым к деятельности ОИВ и основным целям этой деятельности. Срок этапа – 1 месяц.

Как показывает практика, разработка и внедрение СМК в ОИВ занимает в среднем 9–12 месяцев. Более короткие сроки внедрения не позволяют эффективно внедрить СМК, провести детальные внутренние аудиты, обучить всех сотрудников деятельности в соответствии с требованиями стандарта.

Международный стандарт ISO 9001:2008 основывается на принципах процессного подхода при разработке, внедрении и улучшении результативности СМК. Для результативного функционирования любой организации, в т. ч. и органа власти, необходимо управлять многочисленными взаимосвязанными видами деятельности. Любая деятельность, обеспеченная ресурсами и имеющая своей целью преобразовывать входные данные в выходные, может рассматриваться как процесс.

Процедура – установленный способ осуществления деятельности или процесса. В соответствии с требованиями международного стандарта ISO 9001:2008 процедуры могут быть документированными или недокументированными. Для ОИВ важно распознавать различные виды процессов, необходимых для предоставления качественных услуг потребителям (гражданам и юридическим лицам), такие как:

• процессы управления, необходимые для контроля и управления ОИВ в соответствии с законодательством, политикой и стандартами;
• основные процессы, связанные с предоставлением услуг органами власти и необходимые для достижения основных целей деятельности ОИВ. Для каждого процесса определяются:
  • потребитель (внутренний (из этого же органа власти), из другого органа власти или внешний (гражданин, которому предоставляются услуги);
  • основные входные данные процесса (информация, законодательные требования, политика органов государственного управления на региональном и федеральном уровнях, человеческие и финансовые ресурсы и т. д.);
  • желаемые выходные данные процесса (характеристика предоставляемой услуги и т. д.); 
  • методы контроля, необходимые для проверки выполнения процессов и (или) их результатов; 
  • степень взаимодействия с процессами других органов исполнительной власти и (или) подведомственных учреждений.
• обеспечивающие процессы, необходимые для реализации основных процессов, обычно включающие управление человеческими, материальными, финансовыми, информационными и другими ресурсами.

Количество основных процессов определяются из расчета 5 плюс-минус 2, т. е. количество процессов не должно быть менее трех и более семи. При сложных внутренних взаимосвязях и большом количестве основных процессов рекомендуется определить основные направления деятельности, выделить их как процессы, а для детализации процесса – разработать подпроцессы. Следует учитывать, что чем больше процессов, чем сложнее ими управлять.

Стандарт ISO 9001:2008 основан на применении процессного подхода при разработке, внедрении и улучшении результативности системы менеджмента качества с целью повышения удовлетворенности потребителей в качественных услугах.

Основные процессы деятельности органов исполнительной власти

Для выделения основных процессов в ОИВ необходима информация о структуре системы управления в конкретном субъекте РФ, административно-правовом статусе ОИВ субъектов РФ, который устанавливается в конституциях и уставах субъектов РФ и детализируется законами субъектов РФ и положениями об этих органах. Анализируя эту информацию, можно установить объем прав и обязанностей, характер компетенции отдельных ОИВ и т. д.

На рис. 1 приведена схема основных процессов СМК министерства социальной политики Калининградской области (далее – Министерство).

Министерство осуществляет реализацию государственной политики, управление и нормативно-правовое регулирование в сферах социальной поддержки граждан и социального развития и труда, обеспечивает выполнение возложенных на него задач через государственные областные учреждения (интернаты, социальные дома, центры социального обслуживания населения, центры начисления и выплаты денежных средств в режиме “одного окна” и т. п.), находящиеся в его ведомственном подчинении, а также путем взаимодействия с органами местного самоуправления области и другими организациями (центр занятости населения).

В ОИВ реализуется процесс контроля деятельности подведомственных учреждений, которым Министерство передало процессы оказания услуг населению в социальной сфере (рис. 2), который с точки зрения системы управления можно рассматривать как разновидность аутсорсинга, а именно:

• управление социальным обслуживанием категорий населения, установленных государством;
• управление предоставлением мер социальной поддержки в виде денежных выплат;
• реализация государственной политики в сфере социально-трудовых отношений;
• внедрение компьютерных технологий в сфере социальной защиты населения.

На рис. 2 приведена блок-схема процесса «Управление социальным обслуживанием защищаемой части населения»

 

Рис.2 блок-схема процесса «Управление социальным обслуживанием защищаемой части населения».

Как видно из блок-схемы, текущая деятельность в процессе может включать:

• разработку:
  • проектов нормативных или законодательных актов;
  • стандартов услуг;
  • регламентов оказания услуг.
• расчет средств, необходимых для обеспечения стандартов качества социальной поддержки;
• контроль деятельности подведомственных учреждений;
• подготовку информационной, справочной или статистической информации и т. д.

Для отдельных видов работ есть процедуры (регламенты, правила, методики, методические указания) их выполнения. Некоторые из этих документов утверждены для правительства области в целом, другие разработаны ОИВ самостоятельно. Представленная на рис. 2 блок-схема процесса может быть применена к большинству процессов в ОИВ, т. к. управление определенной сферой жизни субъекта РФ является одной из основных функций ОИВ.

Имеющийся опыт внедрения СМК в ОИВ показывает, что руководство ОИВ слабо владеет современными методами управления. Так, в некоторых ОИВ элементы планирования отсутствуют или очень слабо увязаны со стратегическими задачами, стоящими перед ОИВ. Управление деятельностью ОИВ строится на основе поручений высшего руководства. Формируемые годовые и месячные планы работы ОИВ фактически являются перечнем мероприятий, в которых предполагается участие руководства или представителя ОИВ. Эти планы не содержат описания результатов, которые будут получены в результате их выполнения, и слабо увязаны с целями и задачами, стоящими перед ОИВ. В связи с этим требуется изменение принципов планирования в ОИВ. Годовые и месячные планы работы ОИВ должны стать этапами по достижению стратегических целей, стоящих перед ОИВ.

Кроме того, как показывает практика, контроль результатов деятельности ОИВ и основных процессов в большинстве ОИВ сводится к периодическому отчету руководителей структурных подразделений перед высшим руководством ОИВ. По итогам года в ОИВ формируется итоговый отчет – ДРОНД (доклад о результатах и основных направлениях деятельности). Между тем в большинстве субъектов РФ содержание ДРОНД не позволяет оценить результативность деятельности ОИВ. Отчеты содержат обзорную статистическую информацию об уровне развития определенной сферы жизнедеятельности и практически не выделяют цели, задачи и результаты работы конкретного ОИВ. Регламенты деятельности ОИВ также не содержат требований к формам отчетов о результативности. Отсутствие практики планирования, нацеленного на результат, вызывает у работников ОИВ проблемы при формировании системы измеримых показателей и критериев результативности процессов при внедрении СМК.

Процессы и процедуры СМК в соответствии с требованиями ISO 9001:2008

Для результативного функционирования процессов в организации в соответствии со стандартом ISO 9001:2008 требуется разработать и документально оформить шесть обязательных процедур, а именно:

• управление документами;
• управление записями;
• управление несоответствующей продукцией;
• выполнение корректирующих действий;
• выполнение предупреждающих действий;
• проведение внутренних аудитов.

Первые две процедуры в ОИВ могут быть разработаны на базе действующих инструкций по документообороту или делопроизводству и утвержденной номенклатуры дел для каждого органа исполнительной власти. Остальные четыре процедуры не имеют аналогов в системах управления ОИВ.

Процедура разработки документов (письма, законопроекты, программы) в действующих инструкциях ОИВ регламентируются достаточно подробно. Как правило, в них определены:

• сроки разработки и согласования проекта документов;
• ответственный разработчик;
• согласующие структуры и организации. Наряду с этим способы и правила управления копиями утвержденных документов регламентируются недостаточно.

Процедура управления записями, которые подтверждают выполнение поручений, программ, мероприятий, результаты проверки подведомственных учреждений, оказания услуг прописаны в инструкциях менее подробно или не прописаны вовсе. Такое различие в подходе к управлению документами и записями свидетельствует о слабой ориентации руководителей на результаты работы ОИВ. Для качественной подготовки процедур управления документами и записями работу следует начинать с составления перечней документов и записей, которые формируются в ОИВ. Подготовка перечней требует определенных усилий со стороны исполнителей и времени. Данную работу следует рассматривать как предупреждающие действия, которые снижают риск потери ценной объективной информации, необходимой для оценки результативности процессов, демонстрации свидетельств результативной работы ОИВ для заинтересованных сторон, а также оценки компетентности персонала.

Обязательная процедура, регламентирующая управление несоответствующей продукцией в ОИВ, вызывает наибольшее количество вопросов, в т. ч. что именно подразумевается под термином «несоответствующая продукция» или «несоответствие» в ОИВ. Несоответствием в ОИВ можно признать:

• несоблюдение сроков выполнения заданий и поручений руководителей структурных подразделений или высшего руководства;
• некачественное исполнение поручения, задания или подготовки документа;
• искажение фактов в документах;
• потеря документа или его части на любом этапе подготовки;
• невыполнение требований, предъявляемых к услуге.

Выявляются эти несоответствия чаще всего при следующих обстоятельствах:

• исполнителями при выполнении работы или руководителями при контроле ее выполнения;
• аудиторами при проведении внутренних или внешних аудитов СМК;
• потребителями/гражданами через обращения (жалобы).

Целью процедуры управления несоответствиями является предотвращение использования несоответствующей продукции (для ОИВ – это документ) при выполнении функций или оказании услуг. Управленческие решения при выявлении несоответствующей продукции в ОИВ, как правило, включают:

• выявление виновного;
• назначение ответственного за устранение несоответствия;
• планирование (при необходимости) действий по устранению несоответствия;
• контроль устранения несоответствий.

Подробно действия руководства ОИВ прописаны в случае получения обращений (жалоб) граждан. Основываются они на федеральных законодательных актах.

Стандарт определяет, что все выявленные факты несоответствий продукции должны фиксироваться. Обычно для этих целей предлагается формирование журнала или базы несоответствий (в электронном виде). Записи в такой журнал или сведения в базу имеет право вносить любой сотрудник, который выявит несоответствия (исполнитель, аудитор, руководитель, работник, контролирующий рассмотрение обращений граждан). За коррекцию (устранение несоответствия с целью предотвращения его использования при выполнении функций или оказании услуг) несет ответственность владелец процесса. Решение о необходимости разработки и выполнении корректирующих действий принимает представитель руководства по качеству ОИВ. Предложенный порядок позволяет руководству ОИВ не только реализовать принцип вовлеченности персонала в процесс функционирования и совершенствования СМК, но и увидеть системные несоответствия в работе ОИВ. Типовая блок-схема процедуры “Управление несоответствующей продукцией” и основные этапы ее выполнения приведены в таблице.

Блок-схема выполнения процедуры "Управление несоответствующей продукцией”

Процедура выполнения корректирующих действий начинается с выявления причины возникновения несоответствий. Далее при необходимости разрабатывается план по их устранению и устанавливается срок, в течение которого контролируется повторение несоответствий. Если в течение установленного срока несоответствия не повторяются, их причина считается устраненной.

Предупреждающие действия выполняются по аналогичной схеме и направлены на снижение рисков возникновения несоответствий.

Процедура по выполнению внутренних аудитов подробно описана в стандарте ISO 19011:2002 “Рекомендации по аудиту систем менеджмента качества и (или) охраны окружающей среды”. Задачей руководства ОИВ является организация планирования проведения аудитов, а также разработка форм отчетов по итогам аудитов и формы фиксирования несоответствий, выявленных аудиторами.

Кроме вышеописанных обязательных процедур для обеспечения качества функционирования процессов и СМК в ОИВ могут разрабатываться процедуры для отдельных видов работ: планирование, согласование бюджета, контроль работы подведомственных учреждений, сбор информации для анализа со стороны руководства, проведение мониторинга восприятия населением деятельности ОИВ и мониторинга требований и ожиданий граждан и т. д. Одним из видов процедур в ОИВ можно считать административные регламенты оказания услуг гражданам и юридическим лицам.

Особенности внедрения СМК в ОИВ

В процессе внедрения стандарта в зависимости от специфики организации допускаются исключения некоторых требований (разд. 7 стандарта ISO 9001:2008). Органы власти обычно не используют устройства для мониторинга и измерений результатов своей работы (продукции), поэтому к ним не применяют требования разд. 7.6 “Управление устройствами для мониторинга и измерений”.

С большой осторожностью следует исключать разд. 7.3 “Проектирование и разработка”. Действительно, в некоторых ОИВ не выполняются работы, которые можно отнести к проектированию и разработке (контрольные или лицензионные ведомства). Однако большинство министерств является заказчиками проектов самого разного содержания. Это могут быть строительные проекты, проекты по разработке сайта или программного продукта для функционирования службы “одного окна”. В рекомендациях ISO по применению стандарта ISO 9001:2008 в местных органах власти (IWA 4:2005) указано, что проектирование и разработка в органах власти – это процессы преобразования потребностей и ожиданий потребителей/граждан и (или) законодательных требований в характеристики предоставляемой услуги. Желание руководства ОИВ исключить требования разд. 7.3 из сферы своей ответственности связано, как правило, с недостаточной компетентностью работников ОИВ в области управления проектами.

Много вопросов при описании процессов вызывают взаимоотношения между ОИВ и подведомственными учреждениями. Подведомственные учреждения есть у ОИВ в сфере образования (колледжи, методические и образовательные центры), культуры (театры, филармонии, библиотеки, учреждения культуры, архивы), социальной сфере (интернаты, дома ветеранов, коррекционные школы) и т. д. Все они оказывают услуги населению или организациям, являются самостоятельными юридическими лицами, имеют свой бюджет и штатных сотрудников. Однако самостоятельность их ограничена. ОИВ, в зоне ответственности которого они находятся, назначает руководителя, контролирует расходование бюджетных средств, разрабатывает для них нормативно-правовые акты, стандарты услуг, контролирует их деятельность. Именно ОИВ несет ответственность перед правительством субъекта РФ, гражданами за качество предоставляемых подведомственными учреждениями услуг.

Отношения между ОИВ и подведомственным учреждением можно рассматривать как своеобразный аутсорсинг, т. е. ОИВ передает выполнение бизнес-процессов по оказанию услуг населению, контрольные или лицензионные функции подведомственным организациям.

На систему менеджмента качества конкретного ОИВ влияют существующие политика, цели, организационная структура ОИВ, методы работы и доступность ресурсов. Чтобы результативно функционировать, система менеджмента качества должна быть простой и достаточно понятной. Для эффективности деятельности ОИВ необходимо, чтобы управление было систематическим и прозрачным по всем видам деятельности. Наибольшая эффективность деятельности ОИВ достигается при создании системы менеджмента качества, направленной на потребности и ожидания всех заинтересованных сторон (ОИВ субъекта РФ и федеральной власти, контролирующих органов, инвесторов, спонсоров, политических партий, НКО и т. д.).

Рис.1 Схема основных процессов СМК Министерства социальной политики Калининградской области